Los datos no mienten: El sistema tributario de Guatemala favorece a los ricos y perjudica a los pobres
El sistema tributario de Guatemala es polémico, y es una de las razones principales por las cuales Guatemala se sitúa en el último lugar a nivel mundial en cuanto a gasto social. En mayo, Oxfam y el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) socializaron los informes más recientes sobre la impactante desigualdad económica de Guatemala.
Señalaron que en Guatemala los más ricos pagan solo 1.8% de sus ganancias en impuestos, hasta diez veces menos que lo que muchos trabajadores del sector formal pagan de sus cheques mensuales. Rosa Cañete de Oxfam dijo: «Estamos hablando de un sistema fiscal que contribuye a que estas personas sigan concentrando riqueza, que los privilegia frente a otros.»
Un informe conjunto de Oxfam y la ONU de 2016 lo enmarcó en un contexto regional, manifestando:
«En 2014, el 10% más rico de la población de América Latina había amasado el 71% de la riqueza de la región… Gran parte de esta riqueza se mantiene en el extranjero, en paraísos fiscales, lo que significa que una porción muy significativa de los beneficios del crecimiento de América Latina está siendo acaparada por un pequeño número de personas muy ricas, a costa de los pobres y de la clase media. Este grado extremo de desigualdad y de concentración del ingreso se ve confirmado por el análisis de los datos tributarios disponibles relativos a la renta personal en diversos países de la región.»
Vea también: Los datos no mienten: La alarmante desigualdad de Guatemala.
Sin embargo, muchos en Guatemala dicen que los ricos ya pagan una porción exagerada de los impuestos recaudados por el Estado, porque la gran mayoría de la población no paga ningún impuesto sobre sus ingresos.
Ramón Parellada escribió en Siglo 21 una respuesta a Cañete:
«Cuando vemos la recaudación, el 71.6% de lo recaudado lo pagan 1,089 contribuyentes, el 90.6% lo pagan 10,049 contribuyentes. Esto quiere decir que el 90.6% de los impuestos los paga directamente el 0.065% de toda la población de Guatemala. Lo que podemos concluir de este estudio es que son precisamente los empleadores los que más pagan impuestos, los que sostienen al resto de la población. Y es que en un país con tanta pobreza urge que atraigamos más empresas que inviertan capital para que puedan generar valor y riqueza para todos.»
Pero Parellada está equivocado. Este artículo probará que el sistema tributario de Guatemala favorece a los ricos, perjudica a los pobres y no genera más inversión.
Para resolver el debate, es necesario comparar el sistema tributario de Guatemala con los de otros países de la región.
Este gráfico del informe Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2017 de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de la ONU (CEPAL) muestra que el 10% con más ingresos en Guatemala disfrutan de una carga tributaria menor de la del 10% con más ingresos de otros países de la región.
El informe cita:
«Un desafío que aún está pendiente en la región es la baja carga tributaria de los contribuyentes más ricos. Como se puede apreciar en el gráfico II.5, la tasa media efectiva del decil X [el 10% con más ingresos] solo alcanzó un 4,8% en 2014 para el promedio de América Latina, lo que contrasta significativamente con el promedio de un 21,3% de los países de la Unión Europea. Uno de los principales factores que originan este resultado es el hecho de que los ingresos de capital en la región se gravan a tasas menores que los ingresos laborales o, incluso, no se gravan en algunos países. Además, son los contribuyentes más ricos los que más pueden aprovechar la planificación tributaria agresiva con el fin de minimizar el pago de impuestos en sus países de residencia.»
En otras palabras, las inversiones rentables que normalmente solo hacen los más ricos tienen pocos impuestos. Además, pueden aprovecharse de numerosos tecnicismos y deducciones particulares («la planificación tributaria agresiva») para pagar menos impuestos aún.
De igual manera, Oxfam explica en su presentación, «Privilegios que niegan derechos», que por toda América Latina hay muchas «exoneraciones o exenciones que favorecen a las rentas del capital, ingresos no salariales, las propiedades inmobiliarias o los beneficios empresariales de las grandes corporaciones.»
Las bajas tasas tributarias en todos los sectores para los más ricos significan que el sistema tributario en su conjunto hace poco por disminuir la enorme desigualdad de Guatemala. El siguiente gráfico de un informe de la CEPAL de 2017 muestra cuánto hace el sistema tributario en varios países por reducir la desigualdad (medida aquí con el coeficiente Gini). En Guatemala, hace muy poco.
Los privilegios fiscales de los ricos perjudican los esfuerzos por combatir la pobreza, porque el Estado tiene menos recursos para los gastos sociales como educación, salud, o infraestructuras.
Lea también sobre lo que dicen las organizaciones internacionales sobre el gasto público de Guatemala: El gasto público de Guatemala: ¿El peor del mundo?
El siguiente gráfico, de un informe de 2016 de Oxfam y CEPAL, muestra la recaudación tributaria total de 2013 como un porcentaje del PIB (una medida de la economía global de un país). Guatemala tiene uno de los niveles de recaudación más bajos en América Latina, un 60% por debajo del promedio de la región.
Pero Parellada y otros argumentan que los más ricos ya pagan más de lo que debieran en impuestos. Dicen que el 10% más rico paga más del 95% en impuestos sobre la renta. Este gráfico del estudio de 2017 de CEPAL lo confirma.
Pero el argumento de Parellada tiene varios fallos. El primero es que solo toma en cuenta los impuestos sobre la renta.
El mismo informe del Oxfam y CEPAL,«Tributación para un crecimiento inclusivo», explica:
«En muchos países, el sistema tributario se apoya principalmente en los impuestos sobre el consumo, que resultan más gravosos para los grupos de ingresos bajos y medianos. Además, los sistemas tributarios de la región suelen estar más orientados a los ingresos laborales que a las ganancias de capital y a menudo carecen de impuestos sobre bienes inmuebles y sucesiones, de manera que se incrementa la concentración de la riqueza, que es aún mayor que la concentración del ingreso. La recaudación del impuesto sobre la renta personal es relativamente baja, en particular entre los grupos con ingresos más altos.»
El sistema tributario de Guatemala depende en gran medida de los impuestos sobre el consumo (es decir sobre las compras), más que en la mayoría de los países de la región.
Los impuestos sobre el consumo afectan especialmente a las familias de escasos recursos porque estas familias gastan un porcentaje mayor de sus ingresos en compras. Las familias más ricas gastan un porcentaje menor de sus ingresos en compras, y pueden gastar lo demás en inversiones cuyas ganancias están sujetas a impuestos muy bajos.
Esta gráfica del estudio de 2017, «Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 1990 – 2015», muestra el alto nivel de recaudación que percibe el Estado de Guatemala del IVA (Impuesto al Valor Agregado), un impuesto sobre el consumo.
CEPAL y Oxfam explican en el reportaje de 2016: «cuando no se suben los impuestos de manera progresiva sino proporcionalmente por medio de los impuestos indirectos, las personas que se encuentran en el nivel inferior de la distribución de ingresos experimentan un aumento tributario que puede resultar muy doloroso e incluso podría perjudicar su nivel de vida. El aumento del IVA hace que se incremente todavía más la pobreza de las clases más pobres.»
Por otro lado, el gráfico abajo, de un informe de 2015 de CEPAL, muestra que las ganancias e ingresos son gravados a una tasa muy baja comparada con el resto de la región, lo que favorece a las clases más privilegiadas de Guatemala.
Es cierto que en Guatemala, las rentas más altas pagan más del 95% de los impuestos sobre la renta. Pero Parellada no menciona que ellos pagan una tasa muy baja comparada con la de los ricos de la región. La siguiente gráfica de un informe de 2017 de CEPAL muestra que la tasa promedia del impuesto sobre la renta aplicada al tramo superior en Latinoamérica es de 26.6%. En Guatemala, es tan solo del 7%.
Por mucho, Guatemala tiene la tasa tributaria de la región más baja para los que más ganan. Los que menos ganan pagan un 5% y los súper-ricos pagan el 7%, casi lo mismo sobre la renta que los trabajadores de ingresos medio y bajos.
El informe explica que la baja tasa tributaria para los que tienen los ingresos más altos de Guatemala fue creada a través de:
«el generoso tratamiento en materia de deducciones personales y ganancias no imponibles establecidos en la legislación impositiva como con los numerosos regímenes de exención o gastos tributarios, así como con la proliferación y permanencia de regímenes tributarios simplificados…»
En otras palabras, la ley tributaria de Guatemala permite que los ricos paguen poco en impuestos sobre las ganancias de sus inversiones, sus propiedades, y su riqueza.
Además, en vez de intentar aumentar los ingresos públicos para financiar el gasto social, la carga tributaria de Guatemala disminuyó entre 2005 y 2014. En otro estudio de CEPAL de 2017, «Consensos y conflictos en la política tributaria en América Latina», se encontró que Guatemala es uno de los únicos dos países en donde la carga tributaria cayó entre 2005 y 2014. Abajo, la carga tributaria se mide como un porcentaje del PIB.
¿Cómo han logrado los ricos evitar más impuestos?
En una publicación del 2012 del Wilson Center, «La Imposición Tributaria y la Igualdad en América Latina» (“Taxation and Equality in Latin America”), Maynor Cabrera del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) explica cómo los ricos de Guatemala influyen en el Estado para evitar más impuestos.
Según Cabrera, los principales obstáculos para subir los impuestos de los ricos son:
- La gran influencia de las grandes empresas:
“los actores del sector privado tienen una fuerte capacidad de veto. Las asociaciones empresariales [como el CACIF] han demostrado históricamente una oposición cohesiva en contra del incremento de los impuestos y han estado dispuestos a alcanzar acuerdos que se apliquen únicamente durante el período de gobierno en el poder, en otras palabras, incremento tributario temporal.”
- Aumentan su influencia gracias a:
- La falta de regulación de la financiación de las campañas políticas, lo cual “ha probablemente permitido influencia significativa del sector privado.” Lea más sobre la financiación de las campañas políticas en Guatemala.
- Campañas mediáticas y monopolios de medios de comunicación
“El sector empresarial ha bloqueado la reforma a través de una variedad de medios, incluyendo el uso de tácticas disruptivas durante las negociaciones, convocando huelgas y impulsando campañas anti-reforma a través de los medio de comunicación.” Lea más sobre cómo los monopolios de los medios de comunicación influyen la política del país.
- Una constitución política influenciada fuertemente por los mas ricos “que establece limitaciones significativas en la habilidad del gobierno para recaudar impuestos.”
- La debilidad de los partidos políticos
“En el sistema de partidos de Guatemala, extremadamente débil y fragmentado, los partidos duran poco, coaliciones raramente logran mayorías en el congreso, no hay mucha disciplina partidaria, y los legisladores se cambian de un partido a otro frecuentemente. Así que aprobar reformas en el congreso es muy difícil.
A través de este tipo de influencia, los ricos de Guatemala pueden difundir el otro argumento de Parellada, que bajas tasas tributarias atraen inversión. Pero la CEPAL explica sobre Guatemala en su informe «Consensos y conflictos en la política tributaria en América Latina»:
«Si bien ha mejorado el desempeño de su economía en los últimos cuatro años y grandes empresas guatemaltecas han tenido acceso al mercado internacional de capitales, la inversión privada no ha despuntado y la precaria situación fiscal ha impedido un aumento notable de la inversión pública. Lo único que puede apreciarse es una mejora de la IED [inversión extranjera directa] aunque, en comparación con la región, sus niveles han sido los más bajos con respecto al producto.
«Por otra parte, y a pesar de su efecto negativo sobre la sostenibilidad fiscal, se siguieron realizando esfuerzos por aumentar los incentivos fiscales, que erosionaron la base fiscal de Guatemala y Nicaragua. En estos países aún existe la percepción de que las exoneraciones fiscales son importantes como medio para atraer inversión. Sin embargo, la ausencia de una relación clara entre los incentivos y el desempeño de la inversión no permite definir los beneficios concretos que se derivan de su aplicación. En los tres países analizados, las alianzas público-privadas tampoco han jugado un papel importante en la promoción de la inversión, aunque Guatemala cuenta con legislación sobre el tema desde 2010.»
En resumen, no existe ninguna prueba contundente que demuestre que las bajas tasas tributarias que favorecen a los ricos y perjudican a los pobres hayan atraído inversión o que lo harán en el futuro.
